——30省份“十五五”规划监测系列报告
随着我国人口老龄化程度持续加深和消费升级趋势持续演化，银发经济正在经历一场深刻的范式重构。截至3月27日，全国已有11个省（直辖市、自治区）公布了“十五五”规划纲要，有19个省公布了“十五五”规划建议。本文基于此30个省（直辖市、自治区）最新政策文本开展研究发现，30省份均将银发经济纳入经济社会发展的核心议题，政策着力点正从单纯的民生兜底，向兼顾事业与产业的全局性跃升转变。从驱动范式到供给质效，从产业空间到需求激发，再到制度治理，政策布局呈现出清晰的“五维跃升”图景，勾勒出我国银发经济迈向高质量发展的整体路径。
一、各省政策密集出台，方向趋同中呈现特色分化
30个省份均在规划文本中明确涉及银发经济相关政策，这一高覆盖率反映出各地高度重视人口老龄化加速这一基本国情。从政策内容总体分布来看，各省表述呈现出很高的集中度—— “健全养老事业和产业协同发展政策机制” “发展医养结合服务”“推行长期护理保险”等核心表述几乎是各省规划文本的标配，国家层面政策导向已在各省得到广泛接收与有效传导（如图1所示）。
▲ 图1 30省银发经济政策图谱
（政策分类参考《上海市银发经济统计分类（2025）》《养老产业统计分类（2020）》）
与此同时，政策趋同之下亦出现了清晰的特色分化。如云南依托生态优势深耕“七彩云南·养老福地”旅居养老产业；贵州率先探索银发经济产业园建设路径；广东则前瞻性地将“备老人群”纳入政策目标群体。旅居养老、产业集群、备老产业等差异化方向的涌现，反映出各地正依循自身资源禀赋寻求竞争突围，银发经济的地方化发展格局初步成形。
二、银发经济开启多维跃升
“十五五”期间，各省银发经济政策布局呈现出五个清晰的跃升方向。这五个方向相互关联、逐层递进，共同勾勒出中国银发经济从碎片化迈向系统性布局的整体转型图景。
（一）发展范式从民生事业转向“事业+产业”双轮驱动
长期以来，养老领域的政策取向以民生保障为主旋律，政府承担主要供给责任，市场力量介入有限，产业发育相对滞后。“十五五”期间这一范式发生了根本性转变：28个省份提出要健全养老事业和产业协同发展政策机制，银发经济加速向“事业+产业”双轮驱动的范式跃升。从典型省份来看，浙江明确提出“健全养老事业与养老产业协同发展机制，培育发展银发经济”；广东则专门设立“发展银发经济”专栏，明确立足“老龄群体和备老人群的需求特征，推进养老事业与养老产业协同发展，有效释放人口长寿红利”；云南更是在规划文本中以“大力发展银发经济”作为独立小节标题，将其定位为推动老龄事业和老龄产业健康可持续发展的关键引擎；天津打造“津牌养老”服务体系，以品牌化思路统筹推进事业与产业的深度融合。双轮驱动范式的确立，意味着各地既不放弃政府兜底的基本责任，又主动激活市场机制，是后续四维跃升的基本逻辑前提。
（二）供给质效从劳动密集转向新质生产力深度赋能
供给侧的深层变革是本轮规划的显著亮点。在生产方式上，各省正以新质生产力重塑养老服务的技术底座，多省将智慧养老与科技赋能单独纳入规划，人工智能、物联网、机器人等技术的应用正式进入银发经济政策体系。其中，黑龙江的布局颇具代表性：专设了“人工智能+养老托育助残”专栏，提出打造贯通“省市县”三级的一体化智慧养老管理服务平台，建设智慧养老院试点，推广智能化养老家居和智慧健康产品，并明确将健康养老产业打造成千亿级产业集群。江苏则提出推动智慧健康养老技术产品开发和应用，激发银发经济和养老服务消费新动能；上海加快引进和培育养老科技企业，推动养老服务型机器人和智能设备创新应用；福建持续开展“智慧助老”行动；河南强调人工智能赋能养老服务。技术赋能的主线，正在从东部沿海向中西部省份延伸。
（三）空间形态从分散布局转向集群化、园区化发展
“十五五”时期，贵州、黑龙江、宁夏、云南等省份率先提出了探索产业集群与园区化路径，推动产业组织形态进一步向高阶演进。其中，贵州明确提出“推动建设银发经济产业园”，以园区为载体推动产业上下游协同联动，是第一个提出“银发经济产业园”的省份；山东则支持有条件的市建设康养旅游集聚区，以旅居养老为切口推动区域集群的形成；重庆规划打造银发综合体250个，通过综合体模式实现服务场景的空间集成与功能集聚。这些探索以空间集聚带动要素集约、品牌溢价和示范推广，为银发经济的规模化、可持续发展奠定产业组织基础。
（四）消费版图从单一刚需转向多样化需求全面激活
需求侧的视野拓展是本轮规划的重要突破。“十五五”规划中，多个省份开始将目光从传统失能失智等刚需群体，投向更广阔的升级型消费场景和“准老龄”人群、备老人群，推动人口结构的压力转化为消费动能。
一是大力满足老年群体品质型、升级型需求，如高端养老社区、养老地产、老年文旅高阶消费、老年财富管理等。上海的政策表述最为前瞻，明确提出“适应银发群体消费需求和观念变化，积极培育银发消费市场”，支持银发经济与悦己消费并列，发展“交互式、沉浸式、体验式消费”，并强调将数字经济、绿色经济、银发经济等就业增长点同步纳入发展视野。
二是从服务老年跃升为“覆盖备老”。广东在“发展银发经济”专栏中明确将政策目标人群从存量老年人扩展至规模更大、消费能力更强的备老群体。这一表述在30省中目前属个例，但指向的健康管理、养老金融储备、适老住宅提前规划等备老消费赛道，或将成为银发经济下一阶段最具增量潜力的突破口。
（五）制度保障从碎片化管理转向系统性、协同性治理
从30省“十五五”规划来看，制度治理层面的跃升同样清晰可辨。
一是各省都日益重视标准体系建设。如浙江明确提出建立跨领域服务标准兼容机制，研究制定医疗与养老、养老与助残等领域的融合标准，着力解决多部门之间标准打架、数据割裂的问题。
二是跨部门协同方面，各省普遍强调推行长期护理保险制度，健全医保、民政、卫健等多部门协同的失能等级评估机制，形成“评、保、护”一体化的制度链条。
三是金融支撑方面，养老金融几乎成为各省规划的标配内容。如重庆明确提出推动金融赋能养老服务，打造养老金融特色网点，养老产业贷款年均增速与产业发展适配。
四是统计制度方面，银发经济统计监测体系建构得到重视。如内蒙古自治区明确提出健全服务业、银发经济等领域统计监测体系，探索解决银发经济产业边界模糊、对GDP贡献率难以量化考核等难题。制度保障体系从碎片化走向协同性，为银发经济的规范发展和高质量运行提供了系统性的底层操作系统。
三、持续推动银发经济高质量发展的策略建议
基于上述五个跃升方向的整体判断，结合当前银发经济发展的现状问题，提出以下策略建议。
（一）加快推动“事业+产业”政策体系落地落细
目前各省对双轮驱动的表述多停留在原则层面，下一步宜尽快出台针对社会力量参与养老产业的具体政策，在土地供给、税收优惠、市场准入等方面明确细则，厘清公益性事业与市场化经营的边界，增强政策确定性，引导社会资本有序投入。
（二）激发多元主体活力，持续提升银发产品供给质量
当前，银发市场面临的核心问题在于供给不足，现有供给结构仍偏重标准化实物商品，而在高附加值服务类产品、深度适老化的智能解决方案以及个性化定制产品等方面存在明显缺口，产品创新与市场需求之间存在显著错配。为提升供给质量提出以下建议：
一是进一步放宽市场准入，鼓励地产、文旅、医药、家电、金融等跨行业主体深度参与银发经济发展，推动“银发+”跨界融合模式创新。通过优化审批流程、设立跨界示范项目等方式，降低多元化主体进入门槛，形成多业协同、优势互补的产业生态。
二是进一步加强产业链全链支持，强化对养老产业中上游的政策支持力度，重点关注适老化产品研发、智慧养老技术中试、老年用品工业设计、专精特新企业培育等环节，并将先进地区在产业集群建设、研发资助等方面的成功经验尽快向全国复制推广。
（三）激活多层次需求，进一步释放银发消费潜力
从目前市场的反映看，银发消费的爆发点还未到来，消费潜力有待进一步激发。
二是服务对象前移，激活备老群体的消费潜力。开展银发消费需求专项调查，建立分年龄段的银发消费需求图谱，引导企业开发适配悦己消费、健康管理、终身学习、旅居养老等多元场景的产品和服务，并通过消费节、体验中心等形式激活消费意愿。
三是老年用品领域缺乏统一的国家与行业标准，致使产品质量参差不齐，宣传用语夸大或模糊，宜加快老年用品的行业标准体系建设，健全消费权益保障机制，加强保健品欺诈、理财陷阱等监管，探索养老服务消费“冷静期”制度，提升老年人消费信任和消费信心，让老年人“敢消费、愿消费、放心消费”。
（四）强化数据与标准支撑，破解体制机制障碍
养老数据的跨平台共享、行业标准的跨领域兼容、长期护理保险的多部门协同机制，是当前制度环节的主要堵点。建议从以下方面推动制度协同：
一是以长期护理保险制度为突破口，明确各部门职责边界，加快建立统一的失能评估标准体系；同步推动养老大数据平台建设，打通民政、医保、卫健等部门的数据壁垒，为精准施策和动态监管提供支撑。
二是加快建立国家及地方层面的银发经济统计分类标准和评价指标体系，探索建设银发经济数据库及算力中心，加强对产业规模、结构变化等动态监测与分析研判。
三是强化要素保障支撑，推动建立跨部门、跨领域的适老化专业人才联合培养体系，扩大相关专业招生规模，完善职业资格认证与继续教育机制，为行业持续发展提供稳定人才供给。（作者系国家信息中心信息化和产业发展部新兴产业处干部 郭帅，国家信息中心信息化和产业发展部新兴产业处处长、高级经济师 管晓静）
来源：搜狐
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